探讨民航货运服务市场效率对深化CEPA制度的作用

　　澳门民航学会 副理事长

　　唐继宗 博士

　　2006年6月5日

引言

　　回顾过去十年, 澳门本地生产总值(GDP)自2000年起摆脱了1998及1999连续两年出现的负增长，2004年的增幅达到了28.3%的高峰;不过伴随而来的是当地的产业结构更进一步向第三产业之文娱博彩业倾斜. 2004年按生产法及以当年价格估算的GDP结构, 「公共部门,文娱博彩及其它服务业」所占的比重达到了54.4% .

　　澳门特区与中国内地于2003年10月17日签署了《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》协议(以下简称CEPA)，并于2004年1月1日始施行。中央与澳门特区建立此项市场一体化制度的目的之一是希望可藉此避免澳门产业结构过于单元化，并达到促进当地经济可持续发展之目标。

　　然而，从CEPA实施以来，根据相关数据显示，除了自由行政策对本澳旅游业的贡献较为显著之外，其余有关专业服务贸易、货物贸易及吸引第三方在非旅游博彩行业投资等领域之贡献暂未见突出。当中的原因是多样性的，有待日后再撰文作详细的探讨研究；而本报告则尝试从澳门民航货运服务市场效率来探讨其与CEPA制度的关系，并希望藉此提出一些政策建议，目的是希望借着改善本地区的民航货运服务市场之效率, 以深化CEPA制度对澳门总体经济贡献的效果。

　　关键词：民航货运服务 市场一体化 区域合作 制度

　　一 澳门民航货运服务市场概况

　　随着全球经贸活动一体化发展及信息流通速度加快，导致市场需求瞬息万变，缩短了产品的生命周期与加剧了企业之间的竞争。若供应链各环节的资源与半成品,以及供应链末端把成品交付给市场最终消费者之物流配送缺乏效率，未能赶及在产品生命周期处于衰退或完结前送达消费者手里，这意味着产品供应方对产品的原期望价格被全额实现的机会将大幅降低。

　　由于产品生命周期的缩短, 批发商及零售商等产品流通环节都不愿意承担存货积压的风险而采取各种策略以降低库存量. 在现代市场里同类供应链之间的核心竞争已由产品质量与价格等因素之平面竞争方式，加进了时效因素的三维式竞争。民航货运服务由于其特有之时效性，在陆、海、空三类运输方式当中，成为较能满足现今客户对物流服务的需要; 而民航货运服务的效率亦成为影响着其它产业竞争条件的关键因素之一.

　　澳门当地天然资源缺乏且第二产业发展仅集中在成衣制造，无论是民生必需品或是生产用资源与半制成品又或是为成品寻找最终消费市场，对外部市场的依存度皆十分之高, 此更突显了当地属于生产性服务之货物运输服务对整体经济的重要性。

　　2005年澳门经海,陆,空路所处理之货运总流量为353,779公吨 , 其中占比重的59%是经海路货运, 经空路及陆路货运的比重分别是35%及6%. 详细请参阅图一.

　　利用澳门基建，直接经空路运输的具规模货运服务市场之发展是始于1995年11月澳门国际机场落成启用。澳门国际机场货运吞吐量在过去的八年 分别以三成四的平均年度增幅成长；若以同区的市场占有率变动来量度澳门民航货运服务的竞争力变化，于2000至2004年五年期间，相对于珠江三角洲同区的4A机场 ，澳门国际机场的民航货运服务竞争力表现出显著的上升. 而澳门经空路货运服务占总货运量的比重在1999年至2005年期间亦呈现出上升的趋势. 详细请参阅图二.

　　从上述的统计数据获悉澳门民航货运市场在过去多年无疑是取得了令人鼓舞的发展成果, 不过, 本报告将通过个体经济学厂商竞争理论与制度经济学理论的分析发现, 现阶段澳门民航货运服务市场制度仍未能晋最优效率的结构.

　　二 澳门民航货运服务市场制度现况

　　狭义之澳门民航货运服务是指航空器直接利用澳门的基建设备起降接载货物往返外地的空运服务; 该服务市场的供应方是由提供定期航班、不定期航班和商务包机航班等民用航空货运服务供货商所组成的集合而成。

　　按照《澳门民用航空活动纲要法规》 (第10/2004号行政法规)。此法律对澳门地区民航领域活动包括航空业务的种类, 公共航空运输及特许制度, 空运经营人资格, 澳门国际机场及其经营人的被特许权利等各项权利义务制定了准则. 此法规的第二条指出商业航空运输是指以收取报酬的方式或按照租赁合同的规定,使用航空器运送旅客, 货物或邮件的业务; 而按第三条的规定在澳门地区如要经营上述商业航空运输服务是需要经公共事业特许制度许可的. 至于澳门国际机场及其经营人的制度, 在第十四条指出澳门国际机场是辅助民用航空活动的基础设施, 供进行旅客, 行李, 货物及邮件的航空运输业务之用, 而机场的经营管理权, 同样是按照公共事业特许制度进行配置.

　　澳门民航市场以收取报酬的方式或按照租赁合同的规定,使用航空器运送旅客, 货物或邮件商业航空运输服务提供者是受到了专营权的保障，根据澳门特区政府给予澳门航空25年的专营权，成立于一九九四年九月，提供区域性定期航班客货运服务之澳门航空股份有限公司,其市场独占的权利是到2020年结束, 期间若有另外一家航空公司欲在澳门注册以澳门作为民航空运服务营运基地,利用澳门国际机场提供澳门对外旅客, 货物及邮件等民航运输服务，就得按照契约条款获澳门航空同意以分专营的方式经营, 除非有关的专营权契约在获得政府及澳门航空公司双方同意下得到提早解除.

　　微观经济学厂商理论指出市场的开放竞争程度与市场对资源配置效率是成正关系, 亦即市场愈开放竞争, 愈有助提升市场对资源配置之效率. 市场的效率是会受到人为或行政指令对市场之开放竞争设下进入障碍而受损.因此,若构成澳门民航业之以澳门为基地的航空运输服务仍然存在受政策保护之垄断局面, 这是不利于本地民航货运服务市场的运作效率.

　　此外, 就算是在现有专营权契约下, 经澳门航空公司同意利用分专营方式为澳门民航货运市场引入有限度的竞争, 但由于欲获分专营权之公司得经谈判及给予澳门航空公司付费以换取分专营权, 因此, 这为进入澳门民航运输市场之公司带来了额外之交易成本以及增加了日后提供空运服务的经营成本. 根据制度经济学理论, 这些费用的产生将降低市场的运作效率, 且可被澳门航空公司利用作为排除潜在竞争对手进入市场的工具.

　　三 CEPA运作制度与其对澳门总体经济发展的重要性

　　两个或以上的关税区(Customs Territory)建立区域经贸合作关系，对原产自各缔约方之货物或符合指定条件之服务，相对于缔约方以外之第三方的同类货物或服务，设定较低之市场准入条件，目的是促进各缔约方的资源通过所建立之合作制度在区域内流动，以取得更有效率的配置，并藉此刺激各成员之经济增长。

　　世界银行(The World Bank)一份关于小型经济体和区域整合与发展的研究报告 提出，小型经济体由于较容易受到外在变量冲击，身处于受经贸活动全球化发展影响而日益加剧的国际市场竞争环境里，为了达到经济可持续发展的目的，采取与其它经济体或现存区域合作组织缔结经贸合作协议 是这类型经济体可供选择之一项发展策略。

　　按照市场一体化的程度，区域经贸合作制度可分为「关税同盟」 (Custom Union，CU)及「自由贸易区」 (Free Trade Area，FTA)两大类别。「关税同盟」主要是适用于缔约方在货物贸易项目经贸合作制度的设计，各缔约方对外统一货物的进口关税税率，而对成员间之同类货物贸易，则采取相对较低的关税水平，以促进符合产地来源条件之成员间供应的货物进入对方市场。至于「自由贸易区」是指对源自于缔约各方之货物或服务进入各自之市场不设置贸易障碍。

　　澳门特区与中国内地于2003年10月17日签署了《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》协议(以下简称CEPA)，并于2004年1月1日始施行。此项在世界贸易组织(World Trade Organization，WTO)里属于自由贸易协议(FTA)类别的CEPA之内容覆盖了两地之货物贸易、服务贸易以及贸易投资便利化等三大经贸合作部份。

　　2003年6月中国内地与澳门按照先易后难的原则在北京启动《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》(以下简称CEPA)的磋商工作。双方先后对货物贸易、服务贸易和贸易投资便利化等三个经贸合作范畴进行了多轮的会晤后，并于2003年10月17日在澳门正式签订了CEPA总则文本及6个附件，确认了在2004年1月1日起实施此项区域经贸合作协议的内容。

　　CEPA是一项开放性的合作协议，在首阶段施行期间，让符合澳门产地来源规定之311项 产品可享受到零关税进入内地市场的优惠。同时，内地并对符合指定条件之本地服务提供者放宽了18种服务行业之市场准入条件，以及推出多项促进贸易投资便利化的具体措施。

　　自2005年1月1日起，在双方签订之“CEPA补充协议一”之制度下可享受零关税进口之澳门制造产品增加至501项。至于服务贸易方面，则扩大开放原有18种服务行业当中之11种，并新增开放了文化娱乐服务和专利代理服务等8种服务行业。

　　双方又于2005年10月21日签订了CEPA补充协议二，按照此项补充协议，自2006年1月1日始对所有澳门制造产品进口内地市场全面实施零关税。服务贸易方面内地对法律、会计、建筑、视听、分销、银行、旅游、运输和个体工商户等领域在原有开放承诺基础上，进一步放宽澳门服务提供者之市场准入条件。

　　至于服务贸易方面，同期共有30家符合CEPA指定条件的澳门企业领取了225张「澳门服务提供者证明书」，当中的企业主要是从事货代、物流、运输、仓储、会展服务、广告、分销、电信及法律行业，并已有14家企业在珠海、深圳、中山、上海、广州和北京等内地城市设立了分公司。 此外，藉CEPA制度以个体工商户身份在内地注册提供商业服务的澳门居民合共193户，注册资本为702万人民币 。

　　四 民航货运服务效率与深化CEPA制度的关系

　　CEPA对澳门总体经济可持续发展的作用主要是体现在三个范畴, 分别为促进货物与服务贸易, 以及吸引更多的外来直接投资(FDI)进入澳门市场.

　　通过CEPA制度, 符合澳门原产地规定条件之「澳门制造」货物可以零关税进入中国内地市场, 这可增加澳门制造业产出在内地市场之竞争能力, 刺激内地消费市场对「澳门制造」货物的需求, 不过前提是要有具效率的货运服务配合, 把原材料或半成品从各地运往位于澳门的工厂, 经加工后再运抵中国内地市场, 尤其是距离愈远之内地目标市场, 具效率之民航货运服务的角色就愈加重要.

　　服务贸易方面，在CEPA制度内实施之自由行政策为本澳带来了大量的入境旅客，服务贸易的出超不单止弥补了本地区对外货物贸易赤字的缺口，同时亦成为近年本地GDP增长的最大动力。不过，由于本澳自然资源贫乏及第二产业单一化，以致进入澳门的旅客在本地的各项消费物资基本上都得依靠从世界上各来源地进口。因此，具效率的对外运输服务，从人流及物流上皆可增进CEPA制度之服务贸易对本地总体经济的贡献。

　　至于FDI在选择投入之目的地时, 除了比较在各地生产经营之成本效益外, 同时亦会关注到目的地生产之货物运抵最终消费市场之间的运输成本. 因此, 假设在澳门及中国内地之生产及经营成本即便相等, 但是若在澳门产出之货物运抵中国内地目标市场之运输成本如因货运服务缺乏效率而引致相对较高之水平, 则FDI经评估后, 仍会放弃投入澳门市场.

　　基于前述货运服务市场效率对「澳门制造」货物进入中国内地市场之竞争力，服务贸易对外界的依赖以及对FDI评估某投入地的成本效益作用, 因此,具效率的澳门民航运输服务市场制度设计将有其关键性及必要性.

　　五 政策建议

　　澳门特区政府于2005年4月正式批准在澳门拥有经营基地航空运输服务垄断权利之澳门航空公司可以与新进入者商讨分专营权 ，这项制度安排是政府与澳门航空公司双方在遵守原垄断契约精神前提下，对澳门民航运输服务市场效率进行改善的「次」佳选择 。根据澳门航空公司代副总经理罗芷慧于2006年5月接受澳门日报记者访问时指出澳航分别与金龙航空与VIVA Macau航空已签订了两份约十五年的分专营合作协议，经澳门民航局审议后已于4月份获得批准。金龙航空获经营八条内地及两条境外航线，包括南宁、石家庄、南昌、广州、郑州、长沙、济南、呼和浩特、河内及金边。VIVA Macau航空获分配的主要为中、长途境外航线，计有米兰、马尔代夫、印度尼西亚、斯里兰卡、阿布札比、夏威夷、缅甸、里斯本、尼泊尔、新西兰、巴布亚新几内亚等十五条航线。

　　此外，澳航正与信德集团和中航兴业筹组的低成本航空公司Macau Asia Express亦预计将于短期内投入营运。

　　由于新竞争者欲进入澳门成立公司提供民航运输服务必须经过第一道障碍之澳门航空公司，从金龙航空及VIVA Macau航空两家获得的皆属于二线及冷门城市航点，未能为澳门航空现有航线客货运市场引入竞争者，一方面在通过分专营合约手段并未为原航线垄断市场藉引入竞争而提升效率；此外，推断两家新加入之公司如缺乏澳门 - 台北、北京、上海、厦门、福州、曼谷等黄金航线的支持，再加上在分专营合约下得增加经营成本定期付「租」予澳门航空，新经营者能否在能源等经营成本高企下维持这些二线及冷门城市航点的经营？

　　基于对原有垄断性契约精神的尊重，为了改善澳门民航运输服务市场效率，可探讨在原有垄断性契约条文下提早解约的可行性。此外，在分专营的磋商上，政府亦可尝试担当着一个更积极的角色，让新进入公司在选择获所经营的航线可取得更大的自由度，以及在给予澳门航空的「租金」水平，可尽量降至最低或接近零的水平。

　　在进一步探讨澳门航空对个别航线的垄断程度发现，准确而言，每份航约被允许经营的航线可批准的服务提供者除本地开出由澳航经营的航班外，同时还存在着由对方航点开出由外方航空公司提供之民航运输服务。因此，在本地原有垄断性制度不变之前提下，如通过开放竞争作为改善本地民航运输市场效率的手段，除采取较宽松的分专营措施外，可藉推出各项优惠政策如对目标航空公司免收澳门机场航机起降费或进行其它补贴等方式，吸引设在对方航点地区之外航积极投入提供往来澳门之民航运输服务。

　　此外，利用珠江三角洲邻近地区包括珠海机场、香港机场、广州白云机场及深圳机场(4A机场)的基建设施及当地对外之民航运输服务，拓展更便捷及完善之澳门对外综合联运(Multi-modal)货物运输服务系统，将可对本地直接对外之民航空运服务市场构成竞争，并达到促进其运作效率的目的。利用其它地区之民航基建设施，建立澳门至前述4A机场之陆 - 空、海 - 空及海 - 陆 - 空综合联运系统，付货人将可在直接由澳门配送或利用已建立之跨境综合联运系统两者之间经成本效益比较后作出理性的选择。由于后者牵涉到跨境物流，因此有关货物通关便利化措施将会是其中促成所建立之综合联运系统对澳门当地直接空运服务的竞争程度的关键要素之一。

　　跟进讨论

　　根据澳门机场管理有限公司2006年6月9日在网上发布的数据显示, 现阶段澳门国际机场提供对外之定期货运航线共有六条, 其中的67%为往来中国内地城市, 17%往来中国台湾市场, 17%往来新加坡地区. 同期, 澳门对外贸易量为511亿6千3百60万澳门元, 美洲及欧洲市场分别占22%和15%, 不过, 目前澳门的民航货运服务市场则仍未能为本地区与这些重要的贸易伙伴之间提供定期的民航货运航班服务.

　　属于生产性服务的民航货运服务之效率高或低不单止影响着行业本身的竞争力, 同时对其他行业的发展亦起着促进或障碍的作用. 而澳门民航货运服务市场的发展不单止关系着本地区的第二产业及FDI的经济活动, 更重要的是若推动着本澳总体经济增长的博彩旅游业缺乏具效率的空运服务的支持, 未能把每年超过一千八百万入境旅客在澳门的各类消费所需及时和低成本地配送, 则这带来的损失将会令本地区难以承受.

　　在邻近地区如中国内地及香港的民航运输制度不断通过开放及不断通过市场机制进行资源整合改善效率的同时，本澳民航运输服务制度能否摆脱原有的障碍循提升市场效率的方向迈进？问题的答案不独关系到民航运输行业的自身发展，更重要的是这触动到本澳总体经济是否可得以持续发展的课题。